PPP項(xiàng)目績效考核重點(diǎn)問題簡析

PPP項(xiàng)目績效考核重點(diǎn)問題簡析

杜濤 費(fèi)昌

近些年，隨著PPP項(xiàng)目的逐步落地和建設(shè)完成，大量的完工項(xiàng)目開始進(jìn)入實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營期。筆者在走訪和項(xiàng)目實(shí)際操作中接觸較多，因此發(fā)現(xiàn)不少項(xiàng)目在后期運(yùn)營中有輕視考核的問題，甚至有些項(xiàng)目考核流于形式、沒有按照政策的要求真正落實(shí)到實(shí)處，也存在一些對相關(guān)政策和合同執(zhí)行不到位的情況?，F(xiàn)就項(xiàng)目考核中遇到的問題進(jìn)行分享，并根據(jù)項(xiàng)目操作經(jīng)驗(yàn)提出解決思路，希望能對PPP事業(yè)的順利、健康發(fā)展提供幫助。

實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，伴隨著PPP一系列專項(xiàng)政策的出臺，尤其是在財(cái)辦金〔2017〕92號文件對項(xiàng)目建設(shè)成本參與績效考核比例不得低于30%的要求下，大部分在政策出臺前已經(jīng)落地、不符合政策要求的項(xiàng)目經(jīng)過整改，已經(jīng)基本能夠做到完全按照考核結(jié)果付費(fèi)，將提供合格的運(yùn)營維護(hù)服務(wù)放在項(xiàng)目考核的首要要求上。不過在一些考核細(xì)節(jié)上，尤其是三級指標(biāo)方面，不少項(xiàng)目仍然存在問題，基本可以分為以下幾種情況：

1.考核指標(biāo)“貨不對板”，前期沒有根據(jù)項(xiàng)目自身的情況制定針對性的考核指標(biāo)。如某市政類項(xiàng)目，前期文件編制時(shí)可能由于對績效考核工作的疏忽，考核指標(biāo)東改西抄，整體缺乏針對性，只是摘抄了標(biāo)準(zhǔn)化模板，根本沒有針對項(xiàng)目自身特點(diǎn)和行業(yè)性質(zhì)制定專門的考核內(nèi)容，導(dǎo)致最后以此作為依據(jù)進(jìn)行實(shí)際考核時(shí)無處下手。大量的項(xiàng)目考核內(nèi)容都是空洞的模板化要求，項(xiàng)目自身特點(diǎn)和細(xì)節(jié)均無法體現(xiàn)，最常見的如建設(shè)期考核中對于施工質(zhì)量和施工管理著重強(qiáng)調(diào)而忽略了工期、投資控制、安全生產(chǎn)等方面的要求，運(yùn)營期考核中對于運(yùn)營的內(nèi)容、運(yùn)維成本的忽略…等等。

2.考核體系缺斤少兩，有些主要、關(guān)鍵的運(yùn)營內(nèi)容并未納入考核體系。筆者遇到的某高中建設(shè)和運(yùn)維PPP項(xiàng)目，在實(shí)施方案和合同中規(guī)定的運(yùn)營維護(hù)績效考核體系，僅僅考慮了各建構(gòu)筑物和設(shè)備設(shè)施的維護(hù)維修、保潔、安保等方面的工作，忽視了項(xiàng)目中強(qiáng)運(yùn)營部分，對于學(xué)校食堂、商店、學(xué)生宿舍管理維護(hù)的重要運(yùn)營內(nèi)容視而不見。有不少項(xiàng)目的考核流于形式，一些項(xiàng)目公司抱著“有考核就行了，管他是不是全面的考核”的想法，規(guī)避必須的管理。項(xiàng)目本身應(yīng)該有的考核內(nèi)容缺失，特別是采購中明確約定屬于項(xiàng)目重點(diǎn)運(yùn)營和管理的內(nèi)容在考核體系中沒有體現(xiàn)，這實(shí)際是與項(xiàng)目原契約體系的不一致，更甚一步可能是對原招標(biāo)結(jié)果在某種程度上的否定。

3.考核細(xì)則流于表面，導(dǎo)致考核方無法按照指標(biāo)量化，可操作性差。這類項(xiàng)目是實(shí)際中遇到最多的，一些項(xiàng)目的考核指標(biāo)可能表面上對建設(shè)、運(yùn)維的各項(xiàng)工作基本上都有所考慮，但具體的指標(biāo)解釋和評分細(xì)則卻缺乏執(zhí)行性，表述過于簡單和籠統(tǒng)?？己酥笜?biāo)體系內(nèi)充滿了模棱兩可的注釋，如：基本完好、相對豐富、可行等詞匯，根本無法讓考核方（或第三方專家）有效判斷并打分，實(shí)際操作中必須要對各具體的三級指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)的定義并明確評分細(xì)則，使指標(biāo)和考核細(xì)則能夠達(dá)到“定性和定量相結(jié)合、盡量進(jìn)行定量表述”的要求、做到“指向明確、細(xì)化量化、合理可行”的程度，否則會影響考核的效率和公正性，也容易引起評審專家、考核管理人員和被考核方的爭議。

4.實(shí)際考核指標(biāo)未能與合同和實(shí)施方案規(guī)定緊密聯(lián)系，造成前后矛盾或者重復(fù)考核。很多強(qiáng)運(yùn)營項(xiàng)目的合同中一般對項(xiàng)目的運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容都有著詳細(xì)的約定并規(guī)定了嚴(yán)格的處罰標(biāo)準(zhǔn)。如某污水處理廠項(xiàng)目中，合同很多地方詳細(xì)約定了污水排放指標(biāo)不達(dá)標(biāo)、亂排放等情況的處罰細(xì)則，然而負(fù)責(zé)考核的咨詢機(jī)構(gòu)在制定績效考核工作方案時(shí)卻遺漏了上述要求，重新編制了一套新的考核指標(biāo)。這最終可能造成同一個(gè)問題既受合同違約處罰又受考核處罰的“重復(fù)處罰”，甚至有考核加重了項(xiàng)目公司（社會資本方）運(yùn)維負(fù)擔(dān)之嫌。

上述是我們在項(xiàng)目實(shí)踐中經(jīng)常遇到的幾類績效考核問題，對于這些問題筆者建議：一般的在不涉及對原合同規(guī)定大幅修改的基礎(chǔ)上，結(jié)合原有可研、實(shí)施方案、招標(biāo)文件以及合同條款，對于能夠明確的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和量化，尤其是充分參考《政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》（財(cái)金〔2020〕13號） 中建議的指標(biāo)體系對原有指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化和完善。同時(shí)對于具有針對性的和特殊行業(yè)特點(diǎn)的指標(biāo)體系，建議在開展前期工作、進(jìn)行指標(biāo)編制時(shí)盡量與行業(yè)專家和項(xiàng)目親歷者座談，爭取做到理論與實(shí)際的充分結(jié)合，尊重項(xiàng)目初衷和招標(biāo)的核心要點(diǎn)。當(dāng)然，對于一些考核指標(biāo)缺失嚴(yán)重，與項(xiàng)目實(shí)際情況差異過大，甚至無法直接在原有指標(biāo)體系上調(diào)整的項(xiàng)目，還是建議通過重新梳理，邀請項(xiàng)目多方采用談判的方式，通過補(bǔ)充協(xié)議或者合同逐一落實(shí)和明確，并將修改后的指標(biāo)體系上報(bào)政府批準(zhǔn)后進(jìn)行調(diào)整。